Luís Eduardo Gomes
O governo Eduardo Leite (PSDB) encaminhou à Assembleia Legislativa no último dia 15 de setembro a Lei Orçamentária anual (LOA) para 2021. O principal destaque da proposta de orçamento, que ainda precisa ser apreciada e aprovada pelos deputados estaduais, é a previsão de déficit de R$ 8,093 bilhões, o que é a pior previsão de desequilíbrio fiscal da história do Rio Grande do Sul em valores nominais.
Contudo, a previsão de déficit inclui despesas que possivelmente não serão desembolsadas pelo Tesouro do Estado em 2021, como o pagamento das parcelas da dívida com a União, suspensas desde 2017, e não inclui receitas que já são esperadas pelo governo, como as concessões e privatizações previstas para o ano que vem, o que gera o questionamento: o orçamento de 2021 é realista ou exageradamente pessimista?
A tese realista
No dia da apresentação da peça orçamentária, o governador Eduardo Leite defendeu a tese de que a peça orçamentária de 2021 é “realista e transparente” sobre a situação do Estado. “Já mandamos, no ano passado, um projeto de lei orçamentária que refletia essa realidade no déficit e apresentamos esse projeto para 2021 com a realidade que enfrentamos”.
Em entrevista ao Sul21, a secretária-adjunta de Planejamento, Governança e Gestão do Estado, Izabel Matte, uma das responsáveis pela LOA, também usou o termo “realista” para descrever a previsão de déficit de R$ 8 bilhões. “Foi feito um trabalho bastante técnico. Eu acredito que temos os números todos, agora cabe a nós trabalharmos, fazermos muita gestão em cima desses números, fazermos bastante uso de uma otimização de recursos, colocarmos os recursos que temos no que é estratégico para o governo e tentarmos vencer essa crise. O RS foi acometido por duas crises, não só a covid-19, mas também, em 2020, pela questão da estiagem, que é um ponto importante para o Rio Grande do Sul. Nós já estamos trabalhando neste ano fazendo análise de estiagem para o ano que vem para termos medidas preventivas”, afirma.
A tese do exagero
Já Aniger de Oliveira, economista e assessora da bancada da PT na Assembleia Legislativa, considera que trata-se de um orçamento fictício por exagerar a previsão de déficit para 2021. “Esse é um governo que faz uma peça orçamentária muito parecida com as do governo anterior. Por quê? Porque é uma peça política. Ele planta sempre o caos sobre as finanças públicas”, afirma.
Aniger aponta que a previsão de déficit de R$ 8 bilhões, por um lado, inclui a despesa com o serviço da dívida com a União, estimado em R$ 4,5 bilhões pelo governo do Estado, mas é um valor que não tem sido pago desde 2017 em razão de uma decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), e, por outro, não prevê a chegada de receitas extraordinárias que já são esperadas pelo governo, como as privatizações das empresas estatais ou concessões de rodovias à iniciativa privada.
“É um governo que tem planos, mas os planos não estão dentro do orçamento. Tu não vai vender? Que bom, a gente vai aplaudir se não vender, porque votou contra. Mas, então, é um governo que cria uma peça bastante irreal no sentido de como se dá, na verdade, a execução. Para se ter uma ideia, o orçamento de 2019, o último que foi feito no governo Sartori, tinha um déficit bastante parecido, era de R$ 7,39 bilhões, e o Sartori executou um déficit contábil de R$ 3,4 bilhões. Se tu tirar, daquele déficit contábil de R$ 3,4 bilhões, o valor que não foi pago da dívida com a União, é um superávit. Ou seja, no encaminhamento da peça orçamentária tu tinha um déficit de R$ 7,39 bi, tu executou contabilmente um déficit de R$ 3,4 bilhões, mas parte desse valor que está na despesa, que é a dívida com a União, o Estado não paga desde 2017, portanto é um recurso desembolsado. Então, o déficit de 2019 acabou sendo, na prática, um superávit de R$ 40 milhões. Por isso a peça orçamentária acaba sendo política, no sentido de que reforça que o Estado não tem saída, porque as receitas são desidratadas e nelas tu inclui, contabilmente, despesas que, na verdade, tu não executa”, afirma.
Izabel pontua que, do ponto de vista orçamentário, é necessário contabilizar a previsão de pagamento das parcelas da dívida com a União e fazer o empenho respectivo. “Não podemos deixar a descoberto essa dívida mesmo ela não estando sendo liquidada ou paga. Orçamentariamente, ela nos acompanha”, afirma.
Questão tributária
Além da questão da dívida com a União, outro elemento com grande peso na composição do déficit é a expectativa de queda de ao menos 5% na arrecadação de ICMS em relação ao previsto para 2020. A previsão é baseada no encerramento da autorização concedida pela Assembleia Legislativa para que o governo cobrasse alíquotas majoradas de ICMS, o que gerou a elevação da alíquota geral de 17% para 18% e de combustíveis de 25% para 30% pelo governo de José Ivo Sartori (MDB) a partir de 2016, tendo sido renovadas para os dois primeiros anos da gestão Eduardo Leite. A redução dessas alíquotas representa, nas contas do Estado, uma queda de cerca de R$ 3 bilhões na arrecadação.
O governador tentou garantir a manutenção do patamar de arrecadação com a reforma tributária encaminhada à Assembleia Legislativa, que garantiria o retorno da alíquota base de ICMS para 17% em troca de aumento de outros impostos — como IPVA e ITCMD –, a revisão de 10% de benefícios fiscais, entre outras medidas. O governo não garantiu apoio dos deputados para aprovar os projetos e, no dia 22 de setembro, decidiu pela retirada da proposta.
Diretor da Associação dos Fiscais de Tributos Estaduais do RS (Afisvec), o auditor fiscal aposentado Paulo Guaranha pontua que ainda é possível que o governo proponha mudanças tributárias para 2020 ou ao menos a manutenção das atuais alíquotas de ICMS. “Eu sinceramente espero que o governo tenha um plano B para a questão das alíquotas, porque simplesmente ficar sem R$ 2,8 bilhões não vai dar o déficit de 8 bilhões porque não está sendo paga a dívida, mas é uma temeridade. Não sei qual é a estratégia do governo, não sei se eles estão pensando em fazer um ‘tudo ou nada’. Mas acho que é um pouco arriscado”, avalia.
Pela legislação tributária, qualquer aumento de impostos para entrar em vigor precisa passar por um período de noventena — isto é, só pode ser cobrado 90 dias após ser sancionado — e só pode ser cobrado se for aprovado no ano anterior. Isso significa que mudanças tributárias que sejam aprovadas até o final do ano podem valer para 2021, mesmo que não sejam cobradas imediatamente a partir de 1º de janeiro. Por exemplo, caso sejam aprovadas em 31 de dezembro, poderiam valer a partir de 1º de abril. Ele ainda avalia que, no caso da manutenção das atuais alíquotas de ICMS, poderia prevalecer a tese de que não seria necessário respeitar a noventena. Isso ocorreu em 2018, quando a Assembleia aprovou a renovação das alíquotas majoradas em 16 de dezembro.
Guaranha salienta que muitas das propostas da reforma tributária foram gestadas pelo corpo técnico das secretarias e que a Afisvec defende a manutenção de algumas das propostas, como a revisão das isenções fiscais, a elevação da alíquota do ITCMD, bem como alterações em propostas apresentadas. “Eu acho que a renovação das alíquotas não seria o melhor para a economia, acho que a reforma tributária é uma reforma que foi estruturada tecnicamente dentro da Receita Estadual. Ela tinha todas as justificativas. Mas me parece que ou o governo perdeu a guerra da comunicação ou houve uma má compreensão dos deputados sobre o que estava sendo proposto. É evidente que não dá para prescindir desses quase 3 bilhões, sob pena de precarizar os serviços”, avalia.
Izabel Matte, secretária-adjunta da Seplag, pontua que, mesmo que eventualmente alguma mudança tributária seja aprovada, não é possível contar com ela no orçamento e que a LOA deve estimar um cenário de queda de arrecadação.
Uma das teses que venceu a disputa política sobre a reforma tributária é que eventual aumento de impostos desestimularia a economia do Estado e que, por outro lado, a redução das alíquotas ajudaria a estimular o desenvolvimento econômico. Questionada se não seria possível estimar que ao menos parte das perdas possa ser compensada por esse estímulo e pelo retomada da economia pós-covid-19, Izabel diz que o governo tem feito estudos a respeito e que está buscando alternativas para incrementar a arrecadação, mas que é impossível não haver um forte impacto na arrecadação com a redução das alíquotas.
“É uma questão numérica. Tu tem um conjunto de despesas a pagar e uma receita que vai diminuir em 3 bilhões. É uma equação matemática. Se nós tivéssemos a temperatura normal, acredito que até fosse mais fácil [compensar a redução da alíquota com aumento de arrecadação gerado pelo estímulo à economia], mas a gente entrou em um ano completamente atípico. Então, assim, a gente não sabe como vai reagir a economia mundial, a do Brasil, e o quanto vai refletir mais ou menos no Rio Grande do Sul. O que eu te digo é que o governo tem grupos de trabalho focados na questão da análise do desenvolvimento econômico, como que a gente pode, através de medidas e de articulação de algumas políticas, ajudar o crescimento da economia no Rio Grande do Sul. Nós estamos trabalhando muito com a questão da desburocratização, de um governo mais digital. Nós temos uma estratégia bem colocada para quais são as políticas que o governo quer dar impulso, as próprias privatizações, concessões, isso está tudo mapeado na nossa estratégia. Nós temos sim projetos que ajudam a impulsionar, mas eu não posso te afirmar o quanto isso vai suprir ou não esse déficit que será de um dia para ou outro. A gente dorme com uma alíquota e no outro ano a gente acorda com outra com impacto imediato”, diz. A respeito das privatizações, ela projeta que a venda da CEEE está encaminhada para ocorrer a partir de março.
Busca por alternativas
Guaranha também avalia que a LOA é bastante conservadora em termos de previsão de retomada da economia. Ele destaca que a arrecadação de ICMS fechou o mês de setembro na casa dos R$ 3,2 bilhões, o que se aproxima da arrecadação de R$ 3,3 bilhões de janeiro, melhor mês antes da pandemia, e que a previsão da entidade é que ela chegue a R$ 3,5 bilhões em dezembro. Já para o ano que vem, o modelo usado pela Afisvec estima, mesmo considerando a não renovação das alíquotas majoradas, uma arrecadação de R$ 35,3 bilhões, quase R$ 800 milhões acima da previsão da LOA, que é de R$ 34,529.
Ele explica que é possível projetar um resultado melhor porque a base de comparação com 2020 é em relação a uma economia deprimida pela pandemia e que a maior parte da arrecadação de ICMS vem de médias e grandes empresas, que praticamente já retomaram os níveis de atividade anteriores à pandemia. “Nós temos uma grande quantidade de empresas que não recolhem nada de ICMS, que são as empresas do Simples Nacional, que é um dos pontos que a reforma iria tocar. Nós temos ao redor de 320 mil cadastradas no ICMS. Dessas, 240 mil são do Simples Nacional, dos quais 165 mil não pagam nada, é zero. O que eu quero dizer com isso é que a importância dessas empresas na arrecadação é mínima. Elas contribuem em torno de 50, 60 milhões por mês. No momento em que as empresas de média e grande porte estão trabalhando com capacidade ociosa menor, é nisso aí que está sendo sustentada a arrecadação. E é claro que o movimento das pessoas começou a ficar normalizado, isso influência na arrecadação com combustíveis”, diz.
A economista Aniger pontua que outro elemento que está desconsiderado na LOA é a possibilidade de o governo obter recursos extraordinários, o que, segundo ela, ocorre todos os anos. “Em 2020, o déficit previsto era de 5,2 bilhões, sem nenhuma receita extraordinária. Ocorreu a pandemia, estão vindo as receitas da União, é mais de 2 bilhões. O governador ainda emplacou a desvinculação dos recursos do Fundoprev, que nós esperamos que ele não consiga fazer isso, mas, em termos de legislação, em tese, ele teria 2 bilhões do Fundoprev que ele sacaria daquele recurso que está desde 2011 apartado da receita e despesa ordinária do Estado para constituição do fundo de previdência. São dois exemplos de receitas que surgiram no decorrer de 2020 e que não estavam previstas”, diz. “Até 2019, tu tinha orçamentos que obrigavam o Estado a colocar uma receita extraordinária e tinha um certo compromisso ali para que se buscasse essas receitas. Por isso que a dita transparência acabou revelando um descompromisso com o equilíbrio e um descompromisso que, no próprio orçamento, ele tenha que colocar medidas que levam ao equilíbrio orçamentário”, complementa.
Paulo Guaranha destaca ainda que, caso fossem nomeados os 150 aprovados em concurso para auditor fiscal do Estado, poderia haver um ganho de arrecadação entre R$ 300 e R$ 400 milhões. “O nosso quadro está defasado como nunca. Estamos com menos de 400 auditores fiscais, um quadro menor do que o Acre (um dos estados com menor população do País), praticamente”, diz.
