Ana Aguirre, Elisa Utzig, Janaína Ruviaro, Gabriela Nodari e Vitória Spohr (*)
Em um contexto de profunda crise política e econômica, a cidade emerge como local onde ecoam as principais questões sociais de disputa pelo espaço construído. A “inclusão social” pelo consumo – resultado da visão que privilegia a apropriação individual da riqueza como modo de acumulação por excelência – tem mostrado seus limites. Estamos cada vez mais imersos e afetados pela mal resolvida questão da produção do espaço urbano no Brasil: suas dimensões, suas assimetrias e seus cerceamentos.
A cidade como espaço público, produtora e construtora da cidadania, bem como de suas fragilidades, está posta em evidência como nunca antes na história deste país. Como distribuir e redistribuir de forma mais equânime os recursos sociais e econômicos no território? Como pensar em outros mundos urbanos possíveis? Como reinventá-los socialmente dentro de tantas barreiras e imposições?
O planejamento urbano – instrumento de gestão do território por excelência – aparece como importante instrumento na busca por respostas a estas perguntas. A partir da aplicação democrática e participativa de suas ferramentas, é possível tornar menos assimétricas e mais sustentáveis as condições de vida nos aglomerados urbanos, num contexto de intensa disputa pelo espaço da cidade.
Cada vez mais os movimentos sociais têm incorporado a pauta do direito à moradia e direito à cidade, dando continuidade à bandeira erguida pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), cuja intensa atuação ao longo das décadas de 1980 e 1990 conquistou, no campo institucional, a inclusão do Capítulo de Política Urbana na Constituição de 1988 e a promulgação do Estatuto da Cidade em 2001, que entre suas diretrizes, estabelece a moradia como direito absoluto e a necessidade de a propriedade exercer sua função social, em prol do bem coletivo.
Por outro lado, o capital imobiliário, os rentistas e as empreiteiras têm, cada vez mais, sofisticado as formas de lucrar com e no espaço construído, e, em diversas situações, contam com o apoio e colaboração de arranjos institucionais da esfera estatal para extração de boa parte de seus lucros.
Diante deste quadro, acreditamos que a academia não somente pode, como deve mobilizar seus recursos e direcioná-los ao encontro de diagnósticos e proposições para os recorrentes e cada vez mais agudos conflitos urbanos. Desse modo, a intervenção e a participação da acadêmia no planejamento urbano local podem configurar-se um importante dispositivo para a transformação social.
O Plano Diretor – como instrumento de regulação, desenvolvimento e ordenamento territorial urbano – é obrigatório para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes. Conforme o Estatuto da Cidade, ele é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Orçamento Anual (LOA) incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. Em resumo, o Plano Diretor é a lei municipal que determina o que pode e o que não pode ser construído em cada porção do Município, partindo de uma proposta de desenvolvimento socioeconômico e organização espacial da cidade.
O atual Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA) de Porto Alegre data de 1999 e sua primeira atualização foi aprovada em 2010, com o Estatuto da Cidade já em vigor. No momento que antecede a próxima revisão do PDDUA, programada para ocorrer entre os anos de 2017 e 2019, num contexto nacional de aguda crise sócio-política, buscamos nos inserir neste debate e colaborar com estudos e pesquisas em prol de uma cidade efetivamente democrática.
Proporcionar à população uma visão mais abrangente e integrada da cidade, a partir do mapeamento dos territórios onde a financeirização do espaço é mais intensa, bem como onde gera maiores impactos urbanos, consideramos tarefa urgente e fundamental para qualificar as discussões sobre a revisão do Plano. Estamos seguras de que o acesso a informações qualificadas sobre a cidade é um importante recurso de poder e de resistência política.
Nesta direção, uma das atividades do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Economia Urbana (NEPEU) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) foi realizar o mapeamento georreferenciado dos empreendimentos aprovados através de um dos instrumentos reguladores previstos no PDDUA, denominado Projetos Especiais de Impacto Urbano (alterado pela L.C. no 646, de 22 de julho de 2010). A definição dos Projetos Especiais de Impacto Urbano (PEs) enquadra edificações que, por sua natureza ou porte, não seguem as normas gerais do PDDUA para sua região e, portanto, necessitam de avaliação de impacto urbano caso a caso para aprovação na Prefeitura Municipal. O instrumento ainda prevê que, em função do grau deste impacto urbano gerado, o empreendedor realize medidas compensatórias definidas pelo poder público – modificação de vias, construção de praças e similares, geralmente.
Elegemos este instrumento como tema de estudo pois: (1) seu caráter flexibilizador dos regimes urbanísticos constitui um recurso imprescindível para a implementação de grandes empreendimentos imobiliários na cidade; e (2) apesar de amplamente utilizado, o papel deste instrumento no desenvolvimento urbano de Porto Alegre não foi amplamente divulgado à sociedade civil até o atual momento.
Segundo o PDDUA, os PEs estão classificados em 1º, 2º e 3º graus, de acordo com as dimensões do empreendimento imobiliário a ser construído e do impacto urbano gerado no seu entorno. Nossa pesquisa aborda os PEs de 2º grau – mais numerosos que os PEs de 3º grau e que resultam maior impacto urbano que os PEs de 1º grau. O recorte temporal parte de 2013, devido à limitação de documentos informatizados disponíveis para consulta pública e elaboração do banco de dados anteriores a esta data. O mapeamento teve como objetivo inicial identificar a relação entre a localização desses Projetos Especiais e a estrutura urbana que os cerca, analisando sua aplicação e os impactos socioeconômicos e espaciais na estrutura da cidade.
De modo geral, os resultados preliminares apontam que a atual forma de utilização do instrumento de Projetos Especiais têm íntima relação com a produção de cidades deficitárias, e, no caso de Porto Alegre, colide com a busca por uma gestão democrática, com políticas redistributivas e promotoras da cidadania, expressa nos Princípios do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental. Para ilustrar tais afirmações, alguns pontos merecem ser destacados, com análises setorizadas nas quatro zonas de Porto Alegre:
Na Zona Central da cidade, que para fins desta análise compreende desde as margens do Guaíba até o limite traçado pela Terceira Avenida Perimetral, correspondendo à Região de Planejamento 01 do PDDUA, encontramos o espaço urbano mais antigo e consolidado de Porto Alegre, melhor servido de infraestrutura urbana, acessibilidade e equipamentos públicos, com o maior rendimento médio dos responsáveis por domicílio quando comparado às outras zonas da cidade. Ainda que corresponda territorialmente à somente 5,46% da área do Município, com 26,00 km², abriga quase 1/4 da população porto-alegrense, resultando em uma densidade demográfica que ultrapassa em muito os valores das zonas Sul, Norte e Leste. É, em suma, a região onde a maior parte da população busca morar, foco da atenção de diversos movimentos e coletivos sociais que lutam pelo direito à cidade democrática e palco de mega-projetos como a Revitalização do 4º Distrito e da Orla do Guaíba.
Entre os anos de 2013 e 2017, observamos que a Zona Central recebeu uma quantidade de construções aprovadas via PEs de 2° grau similar às das outras zonas da cidade, ainda que sua extensão territorial seja expressivamente menor e sua malha urbana extremamente consolidada, sugerindo que sua centralidade teve grande peso na localização dos empreendimentos em questão.
Dentre os PEs de 2° grau aprovados, uma parcela consistiu em grandes empreendimentos de uso misto – combinações de uso comercial, residencial, corporativo e saúde, enquadrados na definição de Projeto Especial de Impacto Urbano devido à sua natureza, como previsto nas normas do PDDUA; outra parcela foi composta por Projetos Especiais de Impacto Urbano devido ao porte, dentre eles, condomínios verticais, ampliações de empreendimentos pré-existentes e três novos projetos de shoppings centers – Shopping Cais Mauá, Belvedere Shopping Center e Zaffari Força e Luz. Na Zona Central, portanto, a classificação dos empreendimentos como PEs esteve em concordância com as normas técnicas estabelecidas pelo PDDUA, considerando que tenham cumprido integralmente as medidas compensatórias exigidas pela lei. Fica o questionamento, entretanto, de que na região mais acessível e melhor servida de equipamentos públicos e infraestrutura, todos os projetos de impacto urbano analisados, sem exceção, foram de média e alta renda – evidenciando espacialmente a assimetria do direito pleno à cidade.
Ainda que a Zona Central mantenha seu tradicional poder atrativo, nos último 15 anos também foi possível observar um deslocamento do eixo imobiliário em direção à Zona Leste, correspondente neste estudo às Regiões de Planejamento 04 e 07 do PDDUA, totalizando 18,52% da área do Município e cuja malha urbana menos consolidada amplia as possibilidades de construções. Enquanto na Zona Central as construções aprovadas via PEs de 2° grau no período consistiram em empreendimentos mistos de grande porte, particularmente comerciais, o perfil dos PEs de 2° grau aprovados na Zona Leste, no mesmo período, corrobora a hipótese de deslocamento de eixo imobiliário e, em especial, do deslocamento do eixo residencial de média e alta renda: são, na quase totalidade, condomínios de média e alta renda, verticais, construídos na maioria ao longo das Av. Ipiranga e Av. Protásio Alves, estruturadoras da região. Neste caso, o uso do instrumento se deveu ao porte dos condomínios, modelo amplamente adotado nas cidades brasileiras, ao qual não faltam críticas relacionadas às suas consequências no espaço urbano, tanto pelo seu impacto espacial e paisagístico, ao consistir em um grande lote fechado em si e murado em suas interfaces com o espaço urbano circundante, como por agravar a segregação social e gerar sensação de insegurança aos transeuntes, além de estimular o uso de transporte individual.
Já a Zona Norte de Porto Alegre, que compreende as Regiões de Gestão do Planejamento 02 e 03 demarcadas no PDDUA, é historicamente conhecida por seu caráter industrial. Atualmente, é composta por uma malha viária estruturada, contando com avenidas de grande importância estrutural, tais como a Terceira Avenida Perimetral, a Avenida Sertório e a Avenida Assis Brasil. Entretanto, como área de expansão da cidade, a Zona Norte ainda apresenta vazios urbanos que dificultam os acessos e deslocamentos em seu interior, mesmo após a intensificação do processo de densificação da região, iniciado na década de 1980. Por conta disso, encontram-se na zona vários núcleos urbanos irregulares, muitas vezes sem infraestrutura e, em determinadas áreas, com risco freqüente de inundação.
Neste contexto, estão previstas pelo PDDUA para a Zona Norte de Porto Alegre AEIS – Áreas Especiais de Interesse Social, que são aquelas destinadas à produção e à manutenção de HIS – Habitações de Interesse Social, com destinação específica e normas próprias de uso e ocupação do solo, visando, assim, a “redução da segregação sócio-espacial/cidade miscigenada”, de acordo com o PDDUA.
Entretanto, através do mapeamento dos PE’s de 2° grau na região a partir de 2013, constatamos que apenas 12% dos empreendimentos do período foram destinados a habitações de interesse social. Os demais PE’s aprovados consistiram em empreendimentos mistos, voltados à classe média e alta, além de projetos aprovados devido ao seu caráter excepcional, tal como a construção da Arena do Grêmio – um empreendimento que poderia ter sido categorizado como de 3° grau, devido ao grande impacto socioeconômico causado no entorno e na malha viária da região.
Dessa forma, é questionável a aplicação do instrumento na Zona Norte. O Plano Diretor, que estabelece para a região a implementação de Áreas Especiais de Interesse Social, visando a construção de Habitações de Interesse Social, é desconsiderado na medida em que, na prática, isso não ocorre. Além do mais, para atender as diretrizes de densificação urbana definidas para a região Norte, o PDDUA garante uma grande liberdade em relação aos índices construtivos, de ocupação do solo e de altura para zona.
Em uma área com tal flexibilidade de índices urbanísticos, portanto, o uso do instrumento de PE’s para a aprovação de empreendimentos que ultrapassem os índices definidos pelo Plano Regulador sugere que o instrumento é utilizado como meio de burlar os limites acordados no PDDUA. Como exemplo, a imagem abaixo ilustra o empreendimento vidaviva-horizonte, aprovado como Projeto Especial de 2° grau: um objeto estranho em uma paisagem urbana já consolidada, localizado na Rua Doutor João Inácio, 1210.
Já na região Sul, que abriga zonas de preservação do meio ambiente, áreas rurais e alguns núcleos urbanizados – para fins analíticos, correspondendo às Regiões de Planejamento 05, 06 e 08 do PDDUA – foi possível identificar, nas áreas de expansão urbana, uma grande proliferação de condomínios horizontais aprovados através do instrumento de Projetos Especiais. A maior concentração desses empreendimentos, alguns parte do programa Minha Casa Minha Vida (faixa 2), se deu ao longo das avenidas Juca Batista e Edgar Pires de Castro, essa última localizada em área rarefeita segundo consta no PDDUA. Já a localização dos empreendimentos de alto padrão orbita a interface Zona Sul/Zona Central, concentrando-se nos bairros Cristal, Ipanema e no entorno do BarraShopping – com algumas exceções, como o caso do Alphaville. Muitos desses novos eixos residenciais foram acompanhados de novos empreendimentos de supermercados que consolidam e servem de suporte para a expansão urbana, como o BarraShopping, que acabou por articular grandes mudanças na Zona Sul (e cuja proposta de expansão está em trâmite como Projeto Especial, aprovada primeiramente em 2014), e o Zaffari Hípica (também Projeto Especial aprovado em 2017), de menor porte, mas de grande importância, pois localiza-se junto aos eixos de expansão mais ao sul do Município, citados anteriormente.
O impacto de diversos Projetos Especiais e a sua aprovação em grande número nos últimos anos aponta para uma consolidação desse instrumento como ferramenta do mercado imobiliário para contornar o Plano Diretor, distorcendo o regime urbanístico de determinadas áreas. As medidas compensatórias exigidas por parte da Prefeitura em função do impacto urbano gerado pelos projetos, geralmente de infraestrutura ou de reformas de praças e escolas, que deveriam ser de rápida efetivação, não possuem, até o momento, um órgão de fiscalização específico e tampouco seu acompanhamento está acessível em plataformas de consulta pública.
No Brasil, o Plano Diretor e seus instrumentos são, desde o início do século, aplicados ao planejamento das nossas cidades. Porém, depois de décadas de sua existência, as cidades brasileiras continuam a crescer de forma desordenada e proporcionando espaços de segregação social. Diante disso, é importante registrar que o fato de existir significativo arcabouço jurídico e urbanístico favorável à formulação e implementação de políticas públicas de forma mais descentralizada e participativa nos diferentes níveis de governo não significa que a adoção de tais medidas sempre é efetiva na prática administrativa. As formas tradicionais de exercício de poder sobre o território nas cidades podem persistir e remodelar suas práticas ao passo que inovações institucionais são implementadas. É provável que os gestores locais se deparem com situações nas quais é necessário romper com uma cultura política historicamente submissa aos interesses do poder econômico para que se possa finalmente alcançar a construção de uma nova cultura política, orientada de fato pela farta legislação urbanística vigente e de acordo com os princípios democráticos do Estatuto da Cidade.
O projeto de mapeamento georreferenciado dos Projetos Especiais pretende contribuir para a discussão pública de revisão do PDDUA em Porto Alegre, evidenciando a ampla utilização desse instrumento no território do município. Propositivamente, acreditamos que a prefeitura deve urgentemente tornar públicas e de fácil acesso à população as contrapartidas firmadas com as empresas realizadoras dos empreendimentos e a situação de execução em que se encontram (informações que só podem ser obtidas através de rígida fiscalização), bem como elaborar e disponibilizar um Cadastro Público de Concessão dos Projetos Especiais completo e atualizado. Tais ações tornariam o sistema de gestão deste instrumento regulador mais organizado e transparente, contribuindo para a apropriação dos mecanismos regulatórios e espaços de decisão da cidade por parte de seus moradores.
Para a construção efetiva de uma gestão participativa, descentralizada e redistributiva, é importantíssimo que possamos enxergar também no espaço público nosso local de vida e de construção de relações de urbanidade, sobre o qual precisamos ter poderes de decisão e transformação reais.
Fonte: ObservaPOA. Regiões de Planejamento do PDDUA, com base nas quais definimos zonas para análise. Também visíveis através do mapa online do ObservaPoa:
(*) Pesquisadoras do NEPEU – Núcleo de Estudos e Pesquisas em Economia Urbana/Faculdade de Economia/UFRGS.
