Marco Weissheimer
Entre 2017 e 2019, a administração de Nelson Marchezan Jr. (PSDB) terá que encaminhar à Câmara Municipal um projeto de lei para a revisão do Plano Diretor de Porto Alegre, processo que ocorre a cada dez anos. O debate sobre mudanças no Plano Diretor da cidade ocorrerá em meio a fortes pressões de setores empresariais que querem flexibilizar ainda mais as atuais regras de planejamento urbano e em um contexto de enfraquecimento do sistema de participação popular no município evidenciado, entre outras coisas, pelo anúncio de suspensão das reuniões do Orçamento Participativo. Em entrevista ao Sul21, o presidente do Instituto dos Arquitetos do Brasil no Rio Grande do Sul, Rafael Pavan dos Passos, analisa a situação do planejamento urbano em Porto Alegre, fala sobre os processos de gentrificação do passado e do presente na cidade e aponta os principais desafios que devem ser enfrentados pela sociedade no debate sobre a revisão do Plano Diretor.
Para Rafael Passos, a cidade de Porto Alegre precisa retomar o papel de indutora de desenvolvimento urbano e de mediadora de conflitos urbanos, que foi abandonado nas últimas administrações. “Precisamos demonstrar que o discurso liberal que afirma que o mercado não deve ser regulado traz custos para a cidade. Em tese, tudo pode ser construído. A questão é onde e quem deve dizer isso é o poder público. Ele não pode abrir mão disso, pois está lidando com variáveis que o mercado não consegue administrar e muitas vezes nem reconhece a sua existência”, defende. Isso exigirá, acrescenta, um movimento de resistência da sociedade. “Será preciso retomar um trabalho de base com as comunidades para que elas retomem seu protagonismo e queiram debater o planejamento urbano, reconhecendo que isso impacta a sua vida”.
Sul21: Qual é a situação atual do planejamento urbano em Porto Alegre? Há um processo continuado para se pensar o presente e o futuro da cidade?
Rafael Passos: Um símbolo importante para abordar esse tema foi a extinção, no início da gestão Fortunati, da Secretaria Municipal de Planejamento, criada em 1975 como órgão central de planejamento urbano e com o intuito também de estabelecer o Plano Diretor de 1979. Antes disso, o planejamento de Porto Alegre era feito a partir da Secretaria Municipal de Obras. Fortunati estabeleceu uma nova nomenclatura, criando a Secretaria de Urbanismo. Agora, antes mesmo da posse de Marchezan, foi anunciada a intenção de extinguir essa secretaria municipal de urbanismo e a divisão das tarefas que ela cumpria entre a Secretaria de Desenvolvimento Econômico e a Secretaria de Sustentabilidade, que depois veio a ser chamada de Secretaria do Meio Ambiente e Sustentabilidade. Essa mudança de nomes representou também uma redução de significado.
A divisão dos trabalhos de planejamento e de licenciamento entre secretarias distintas é problemática, já que são tarefas complementares que não podem estar muito longe uma da outra. Uma alimenta a outra. Pelo que temos conversado, parece que essa decisão está sendo reavaliada. Há um viés, já expresso na campanha eleitoral, de fomentar a construção civil, apontando a celeridade na aprovação dos licenciamentos como um dos gargalos a serem enfrentados. O IAB entrou neste debate desde 2013. Houve um decreto que criou o escritório de licenciamento, mas faltou um debate com os servidores e com os profissionais. Muitas falhas que apontamos à época, quando o decreto com as novas regras já estava pronto, acabaram se confirmando.
Agora, desde o final do ano passado, estamos criticando essa divisão das tarefas em duas secretarias. Além disso, questionamos com qual noção de desenvolvimento econômico estamos trabalhando. Ele é um fim em si mesmo ou é uma atividade meio para que o planejamento urbano, que é quem vai pensar o território, desenvolva a atividade fim, a saber, como isso vai impactar a qualidade de vida das pessoas? O tripé da sustentabilidade hoje é o econômico, o social e o ambiental. Separar o econômico desse tripé e dar prioridade para ele é preocupante.
Entre 2017 e 2019, o atual governo terá que encaminhar à Câmara Municipal um projeto de lei para a revisão do Plano Diretor, como manda o Estatuto da Cidade. A cada dez anos, é preciso fazer essa revisão. Só que ela tem que ser feita com participação popular, com a participação das entidades de classe e das regiões de planejamento, reconhecendo a importância dessa construção histórica que nasce do Orçamento Participativo e tenta construir um planejamento participativo. Isso não se concluiu, mas existe um Cmdua (Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental), mesmo que com todos os seus problemas. Hoje, o IAB e outras entidades de arquitetura estão fora do Cmdua e a representação dentro desse conselho é feita predominantemente pelo setor imobiliário e pelos donos dos meios de produção da construção civil.
O IAB é a entidade de arquitetura mais plural. Nós temos lá professores, escritórios de arquitetura e servidores públicos. Ou seja, nós temos pessoas que olham a cidade de diferentes ângulos. A complementação entre essas diferentes visões é que define a posição final do instituto. Preterir uma entidade dessas no planejamento urbano é algo que nem a ditadura fez.
Sul21: Para o leigo nesta área falar que o licenciamento representa um entrave para a construção civil em Porto Alegre pode soar meio estranho, pois não paramos de ver na cidade a edificação de grandes empreendimentos imobiliários, avançando inclusive sobre áreas históricas como aconteceu recentemente com o casario da Luciana de Abreu. Em que medida o licenciamento é, de fato, um entrave?
Rafael Passos: A celeridade é, de fato, um entrave e não é só para o desenvolvimento econômico. Chega a se demorar um ano para aprovar uma casa, por exemplo. Não estamos falando apenas de prejuízos na macroeconomia. Não pode demorar esse tempo para um usuário que quer construir sua casa. Isso é um convite às irregularidades. O licenciamento urbano precisa ter procedimentos administrativos mais ágeis. Isso é indiscutível. É preciso usar a tecnologia da informação para promover essa agilidade. Mas o que para nós também é indiscutível é que preciso haver uma regulação sobre o uso do espaço privado. Isso impacta a qualidade de vida das pessoas, da paisagem, da mobilidade e da segurança urbana. Não é possível olhar esses temas de forma isolada. Elas estão relacionadas também a como se faz a cidade no âmbito privado.
Há um bode no meio da sala com essa questão do licenciamento. Nossa grande preocupação é que isso não abra flanco para uma flexibilização. Não podemos confundir desburocratização com perda de normativa, de legislação que assegure direitos e obrigações a quem faz da cidade um mercado. Defendemos a celeridade, mas não à custa da qualidade urbana.
Sul21: Como essa questão do licenciamento se insere no debate do Plano Diretor?
Rafael Passos: O Plano Diretor de 1979 dizia apenas o que se podia construir, não dizendo o que não se podia. Para muitos, esse modelo era muito restritivo quanto ao seu uso. Ele dizia, por exemplo, que em determinada área só eram possíveis tais e tais atividades de comércio. Uma das grandes preocupações quando se fez o Plano Diretor de 1999 foi flexibilizar essa regra, abrindo mais possibilidades de uso e proporcionando outra dinâmica. Até aí tudo bem. Só que aconteceu, de fato, é que ele acabou ficando flexível demais. Foram criadas as chamadas áreas de interesse especial – interesse cultural, social, institucional, etc. Só que, hoje, quase toda a cidade é de interesse especial, porque é possível, dentro de certo limite, alterar uma série de condicionantes urbanas. Isso fez aumentar o tempo para a aprovação de grandes empreendimentos, uma vez que eles pedem flexibilização da legislação. Se não houvesse esse pedido de flexibilização, não demoraria tanto tempo.
Se pegarmos um mapa do que o Plano Diretor de 1999 pensava para a cidade em termos de construção e compararmos com o mapa do que aconteceu de fato nos últimos 20 anos, veremos que, onde se pensava adensar não se adensou tanto quanto se esperava e onde não era para adensar acabou adensando. Temos casos, por exemplo, de edifícios altos construídos em quadras onde só há casas e prédios baixos, o que acaba com o conjunto. Aumentar a densidade onde não era para adensar, traz problemas de tráfego urbano, entre outros, e tira a capacidade do município induzir desenvolvimento urbano para onde ele pretende. Fazendo isso, criamos uma cidade cara para a população e para o poder público.
Planejamento urbano também é um problema fazendário. Sem um planejamento urbano, o município terá problemas na Fazenda. Se o crescimento da cidade ficar sob o comando do mercado, o Estado tem que correr atrás e, se ele está correndo atrás, vai gastar mais, pois ele não consegue planejar o seu gasto. O mercado não pensa o território, mas sim o seu negócio pontualmente. Isso acaba encarecendo o transporte público e a infraestrutura de serviços como um todo. Tomemos também o exemplo do programa Minha Casa, Minha Vida. A grande crítica que nós fazemos a esse grande projeto habitacional é que, em geral, os conjuntos habitacionais foram construídos em áreas sem infraestrutura, com conflitos ambientais, o que faz com que a cidade fique mais cara de novo para a população e o poder público. Se não tem creche, escola e saúde, a Prefeitura terá que levar esses serviços para lá, onde ele não planejava levar.
A cidade precisa retomar o papel de indutora de desenvolvimento urbano e de mediadora de conflitos urbanos, que foi abandonado nas últimas administrações. Uma das grandes críticas que se pode fazer às administrações de Fogaça e Fortunati é que elas esconderam os conflitos embaixo da mesa. A nova administração até tem demonstrado uma prática pouco diferente nesta área e tem chamado as entidades para conversar antes de assinar um novo decreto ou de enviar um projeto para a Câmara de Vereadores. Nós sabemos que a falta de apoio político no Legislativo da nova administração pode ser compensada pelo apoio de certos setores da sociedade, sobretudo em setores fortes da economia como a construção civil e os transportes.
O Estatuto da Cidade tem dispositivos importantes que contrariam grandes poderes locais. O estatuto, cabe lembrar, foi proposto por iniciativa popular em um momento que o país saía da ditadura, havia aprovado uma nova Constituição e tinha um ideário muito forte a favor da municipalização, o que está voltando um pouco à voga. Esses grandes poderes locais não permitem que vários desses dispositivos possam ser colocados na forma de lei municipal ou regulamentados para serem postos em prática. Por isso, não vemos IPTU progressivo ou a edificação compulsória, que acabaria com os vazios urbanos, serem colocados em prática.
Uma das críticas que fazemos ao que foi apresentado como Masterplan para o Quatro Distrito tem a ver com isso. Eles falam nas quadras rápidas, por exemplo, que seriam desenvolvidas em curto espaço de tempo. O plano não prevê instrumentos que efetivamente levem o empreendedor a fazer com que essas quadras sejam requalificadas de uma maneira rápida. Esses instrumentos estão no atual Plano Diretor e não estão sendo utilizados.
Sul21: Na semana passada, o Movimento Nacional de Luta pela Moradia realizou uma ocupação na área do 4° Distrito reivindicando, entre outras coisas, a necessidade de destinação de imóveis abandonados na região para habitações de interesse social. Na sua opinião, há possibilidade para essa reivindicação ser incluída no projeto do 4° Distrito?
Rafael Passos: Toda possibilidade. Se não tratarmos o Quarto Distrito como grande espaço próximo à área central de Porto Alegre com potencial para receber habitação social em grande volume, não há outro. Nem o centro da cidade, onde há muitos prédios subutilizados, tem esse potencial. Só que a especulação imobiliária está atuando naquela área há muito tempo. Um indicador disso é ver quanto custa um aluguel lá e quanto custa para comprar um imóvel. O aluguel é baratíssimo, mas comprar um imóvel é muito caro.
O Masterplan do Quarto Distrito está ligado ao projeto Cidade Resiliente e nasceu por iniciativa da Secretaria da Fazenda. O secretário da Fazenda do último governo municipal fez essa proposta com o objetivo de vender índice construtivo e arrecadar. Não é para isso que se criou o índice construtivo. Ele nasceu para corrigir certos desequilíbrios. Ele não é, em si, um instrumento de arrecadação. O mais importante é o que estamos construindo, que cidade estamos fazendo. Uma das iniciativas louváveis do trabalho conduzido pelo professor Benamy Turkienicz é pensar em percentuais em cada quadra para habitações de interesse social. Isso é muito importante para evitar a criação de guetos e para mudar uma cultura, o que não é fácil.
Vimos isso nos governos de Olívio Dutra e de Raul Pont, quando vários empreendimentos habitacionais foram desenvolvidos em áreas centrais da cidade, como ocorreu com a Vila Planetário, por exemplo. É preciso colocar o trabalhador perto do seu local de trabalho e dos serviços e não em áreas distantes que demandam maiores gastos para deslocamento. Essa é uma disputa que teremos que fazer e não só no âmbito da Câmara de Vereadores.
Sul21: O conceito de gentrificação, que ainda é desconhecido para a maioria da população, vem ganhando mais espaço no debate público sobre a situação das nossas cidades. Em que medida ele se aplica ao que acontece hoje em Porto Alegre?
Rafael Passos: Antes que existisse o termo, Porto Alegre já sofreu um dos maiores processos de gentrificação de sua história, que aconteceu no centro da cidade por volta de 1914. Como a maioria dos centros urbanos da época, possuía muitos cortiços e era habitado por uma população de baixa renda. A partir daquele período, foi colocada em prática uma política para adensar o centro. O imposto sobre os terrenos passou a ser inversamente proporcional ao tamanho da edificação. Quanto maior o edifício, menor o IPTU. Com isso perdemos prédios históricos e a diversidade social que existia no centro. Os pobres foram expulsos para áreas de arrabalde, onde não havia nenhuma infraestrutura, numa situação muito pior do que a temos hoje.
Outro exemplo de gentrificação, bem mais próximo, ocorreu durante a ditadura com o programa Cura (Comunidade Urbana de Recuperação Acelerada), que tinha como objetivo retirar bolsões de miséria de áreas específicas do município. No caso de sua aplicação em Porto Alegre, isso significou “limpar” a ilhota, área onde hoje está localizado o Centro Municipal de Cultura. A Restinga não foi criada a partir daí, mas foi neste período que ela recebeu um grande número de moradores. O tamanho da gentrificação neste caso é incalculável. Hoje, a Restinga está integrada ao tecido urbano porque a cidade cresceu naquele vazio enorme que havia ali, mas, na época, era uma área isolada.
Uma das nossas principais preocupações hoje é com o Cais Mauá. Uma das criticas que fizemos desde o início do processo foi não ter sido feito um plano urbano para o centro de Porto Alegre, pensando de que forma uma requalificação do Cais Mauá poderia contribuir para isso. Se isso tivesse sido feito, poderíamos medir os impactos, pensar um plano de negócios a partir daí e não trazer um plano de negócios antes de um plano urbano. O Cais Mauá, na medida em que o projeto foi apresentado, já começa a valorizar os imóveis do entorno. Não se pensou em preservar alguns edifícios para se pensar uma demanda necessária de habitação de interesse social. Pelo contrario, quando um representante do consórcio Cais Mauá foi apresentar no Cmdua o projeto, ele falou na tal da revitalização reversa.
Sul21: O que é isso?
Rafael Passos: Para nós, significa gentrificação. Ao falar na revitalização reversa, ele citava a valorização que seria dada a todos aqueles prédios da Mauá que, nas palavras dele, hoje são usados para estacionamento e invadidos por movimentos de moradia. Há claramente, então, uma intenção de gentrificar toda essa área junto à orla. Partindo da zona sul, temos o projeto de qualificação da orla, do parque Marinha para cá, no Centro temos o projeto do Cais Mauá e seguindo adiante temos o Masterplan do Quarto Distrito, chegando, mais ao norte, até a Arena do Grêmio.
Quem é que está recebendo os benefícios da valorização que a Arena trouxe para aquela região? Por enquanto, os moradores ainda estão conseguindo algum benefício com o comércio de bares que se abriu em torno da Arena. Mas muitos imóveis já estão trocando de mãos. Quem é que vai capturar essa valorização? Isso tem que ser planejado e regulado. Há vários projetos que apontam na direção da gentrificação. Se o poder público não induzir um planejamento, entendendo que é dele, sim, o papel de regular, nós vamos viver a captura dessa mais valia urbana apenas por um setor da sociedade e do mercado.
Certos setores criticam, de forma equivocada, o que consideram ter sido um excesso de crédito habitacional colocado à disposição nos governos do PT, pois isso teria gerado inflação no setor. O que faltou, na verdade, foram instrumentos para brecar a supervalorização que o mercado imobiliário acabou fazendo. Se olharmos o que os imóveis aumentaram a partir do lançamento do Minha Casa, Minha Vida, em 2009, veremos que ficou em torno de 200%, sem que o preço da construção civil tivesse aumentado tanto. O preço do CUB (Custo Unitário Básico de Construção) não aumentou 50% neste período. Quem capturou isso? O setor imobiliário.
Sul21: Se tomarmos algumas declarações do novo prefeito de Porto Alegre que, em seu discurso de posse, entre outras coisas, falou da necessidade de destravar a construção civil na cidade, a atual administração não parece ser exatamente uma entusiasta dessa ideia do poder público exercer um papel regulador do mercado. Há poucos dias tivemos a notícia da suspensão das atividades do Orçamento Participativo que, originalmente, era um espaço não só para recolher demandas da população, mas também debater a cidade como um todo. Que espaços ainda restam para fazer esse debate?
Rafael Passos: O Orçamento Participativo tem dois grandes potenciais. O primeiro é fazer com que a população olhe para a sua cidade, nem que seja naquele espaço do seu entorno imediato. O segundo é o de desenvolver a cultura política da população. Durante um bom período, o OP qualificou a cultura política da população de Porto Alegre. Após dez anos de prática, ele influenciou todo o sistema municipal de planejamento que tinha um conselho composto por técnicos do município e técnicos da sociedade civil. A ideia do Orçamento Participativo surgiu para atender a uma demanda das entidades da comunidade que, no período da redemocratização, estavam com um nível de organização muito forte. A cidade era um dos grandes palcos de disputa da sociedade naquele momento de abertura.
Em 1979, isso impactou a própria estrutura do Cmdua, que na época se chamada Conselho Municipal do Plano Diretor, com a abertura de quatro assentos para a representação comunitária. Dez anos depois se criou o OP que, com o passar do tempo, vai influenciar a estrutura de gestão do planejamento com a criação das regiões de planejamento. O OP foi organizado em dezesseis regiões que foram agrupadas em oito regiões de planejamento que ainda estão representadas no Cmdua, aumentando para um terço a representação das comunidades no conselho. Além disso, cada região tem seu fórum regional para discutir o planejamento daquela área da cidade. Esse é um legado importante.
Você me perguntou sobre o que restou? Ainda temos as regiões de planejamento, os fóruns regionais e essa representação junto ao Cmdua. Hoje, ela está completamente aparelhada pelos partidos que estavam no poder. Aqui há uma critica a ser feita à esquerda, que deixou de fazer a disputa nesses espaços durante um bom tempo. Ela precisa retomar essa disputa. Quando falo em esquerda, aqui, não estou falando só de partidos, mas também de organizações da sociedade civil que até podem não se identificar como sendo de esquerda, mas defendem a importância desse debate e do papel regulador do poder público para pensar o planejamento da cidade. Em dezembro, teremos eleição para o Cmdua. Como é que nós vamos nos organizar para isso?
Retomando o que disse anteriormente, toda Porto Alegre virou hoje uma área especial sendo submetida a uma flexibilização geral das regras. Há um bom tempo, o Cmdua se ocupa basicamente de aprovar pequenas ou grandes alterações pontuais para flexibilizar o que a legislação permite. Ele não trata mais do planejamento urbano, mas fundamentalmente de projetos de grande impacto como o Cais Mauá ou determinados prédios que pedem um pouco mais de altura, um pouco mais de solo criado e assim por diante.
Sul21: Na tua opinião, quais são os principais problemas a serem enfrentados no processo de renvisão do Plano Diretor de Porto Alegre?
Rafael Passos: Acredito que será necessário um movimento de resistência para defender certos instrumentos, como o IPTU progressivo. Será muito difícil defendê-los, pois eles nunca saíram do papel e as pessoas não reconhecem o resultado prático daquilo. Outro desafio fundamental é desenvolver um trabalho de base com as comunidades para que elas retomem seu protagonismo e queiram debater o planejamento urbano, reconhecendo que isso impacta a sua vida.
Entidades como o IAB têm um papel importante a desempenhar aí. Há cerca de seis anos, trabalhamos para promover esse debate público todas as quartas. Procuramos desenvolver um trabalho de comunicação que tenta traduzir a linguagem técnica e de difícil acesso que cerca esse debate sobre planejamento urbano. A ideia é trazer o cidadão para falar sobre a cidade e tentar entendê-la melhor. Mas temos um alcance territorial de comunicação pequeno. Pretendemos nos aproximar das associações de moradores, mas vemos um enfraquecimento das instituições da sociedade civil para qualquer mobilização. Precisamos demonstrar que o discurso liberal ou neoliberal que afirma que o mercado não deve ser regulado traz custos para a cidade. Em tese, tudo pode ser construído. A questão é onde e quem deve dizer isso é o poder público. Ele não pode abrir mão disso, pois está lidando com variáveis que o mercado não consegue administrar e muitas vezes nem reconhece a sua existência.
